Présentation de la
Commission canadienne des droits de la personne
au
Groupe de travail sur l’équité salariale

Mars 2003

Table des matières

Introduction
Portée de la présentation
L’équité salariale est un droit de la personne
Les droits de la personne sont universels et indivisibles
Les droits de la personne ont trait à l’égalité
Importance d’un cadre institutionnel unifié en matière de droits de la personne
Leçons inspirées par le programme d’équité en matière d’emploi
Mise à jour de l’approche en matière d’équité salariale
Efficacité et efficience

Introduction

Il est généralement admis que la discrimination est l’un des facteurs d’infériorité économique des femmes et que la disparité salariale fondée sur le sexe est un indicateur de l’inégalité subie par celles-ci au Canada. Le lien semble évident : une politique d’équité salariale efficace et efficiente peut contribuer à l’égalité des femmes et des autres groupes. Toutefois, même si des dispositions législatives en matière d’équité salariale sont en place depuis 1977, la réalisation de cet objectif a été inégale, et il est difficile de savoir dans quelle mesure ou dans quels secteurs d’activité l’équité salariale a permis aux femmes d’être mieux rémunérées. En outre, on ne sait pas vraiment si l’équité salariale a été maintenue même dans les milieux de travail sous réglementation fédérale où elle avait été réalisée.

Implanter une politique d’équité salariale plus efficace et efficiente constitue un défi multiple. L’équité salariale peut être un domaine très complexe et controversé, et la perception des indicateurs d’efficacité et d’efficience est rendue parfois malaisée par ce qui apparaît comme des détails techniques. Le gouvernement fédéral doit notamment déterminer quelles mesures et structures institutionnelles il convient de mettre en place pour mieux assurer la reconnaissance et l’exercice de ce droit dans les secteurs de compétence fédérale et lesquelles sont les plus susceptibles d’atteindre l’objectif de la manière cohérente, intégrée et proactive prescrite par nos obligations internationales.

Portée de la présentation

À ce stade, le Groupe de travail sur l’équité salariale a commandé des recherches et reçu des présentations variées. Si la reconnaissance de l’équité salariale comme un droit de la personne semble faire quasi l’unanimité, on n’a pas beaucoup discuté en revanche de l’incidence de cette approche sur les mesures et structures institutionnelles chargées de son application. Dans le présent document, la Commission canadienne des droits de la personne aborde deux questions essentielles :

• Que conclure du fait que l’équité salariale est un droit de la personne?
  
• Quelles dispositions et structures institutionnelles sont en mesure de promouvoir et protéger avec efficacité et efficience les droits de la personne, et notamment l’équité salariale (ou le droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale)?

L’équité salariale est un droit de la personne

À la base, il y a ce principe : l’équité salariale est un droit de la personne. En fait, il s’agit de l’un des premiers droits de la personne reconnus comme une norme internationale.¹ Ainsi qu’il ressort de certains mémoires au Groupe de travail, l’équité salariale est inscrite depuis des décennies dans de nombreux accords internationaux auxquels le Canada est partie.² D’autres présentations ont également fait ressortir le caractère quasi constitutionnel des droits de la personne, leur primauté sur les autres types de droits, et la nécessité de les interpréter de manière libérale et évolutive.

Les droits de la personne, et notamment l’équité salariale, sont toutefois davantage que cela. Ils sont universels et indivisibles.³ Ils doivent être les mêmes pour tous partout, y compris le droit à l’équité salariale. Intimement liés à la notion d’égalité, ils ont également un pouvoir transformateur. Si l’équité salariale vise à évaluer et à rémunérer équitablement le travail effectué principalement par les femmes, ce n’est pas « simplement une question d’argent ». Elle permet de cerner et de renverser les tendances lourdes en matière de discrimination systémique, en vue de changer notre façon de faire les choses et de fonctionner en tant que société. Pour appuyer efficacement et sans trop de coûts l’objectif de la non-discrimination, les institutions et les programmes gouvernementaux responsables de l’équité salariale doivent être conçus de manière à pouvoir tenir compte de ces particularités. L’approche proactive à l’égard de l’équité en emploi illustre comment, depuis 1996, le régime fédéral des droits de la personne a réussi à ce chapitre.

Les droits de la personne sont universels et indivisibles

L’universalité et l’indivisibilité des droits de la personne est un principe fondamental bien reconnu. Concrètement, cela signifie que l’équité salariale est un droit applicable à tous les travailleurs, syndiqués ou non, salariés d’une petite entreprise ou employés du gouvernement fédéral, et qu’il ne peut être dissocié du droit d’être soustrait à toute autre forme de discrimination. Les droits de la personne se renforcent mutuellement, et leur interdépendance exige la prise en considération, la promotion et la protection de tous les droits simultanément.⁴

Qu’est-ce que ce principe signifie clairement pour la conception des mesures et des programmes institutionnels visés? Ils doivent s’appuyer sur un mandat clair et la capacité de garantir à tous le droit à l’équité salariale, concurremment aux autres droits. Ceux qui dissocient un droit de la personne particulier ou le traitent de manière isolée affaiblissent le réseau de protection universelle que le Canada a convenu d’assurer. La fragmentation des droits de la personne et des approches se produit lorsque différents organismes ont pour mandat de s’occuper de différents groupes d’intervenants, lorsque le statut d’un travailleur détermine quel recours s’offre à lui, ou lorsque différents organismes s’occupent de différents droits. Ces types de mesures risquent d’instituer une approche différentielle en établissant une distinction, par exemple, entre les travailleurs syndiqués et les travailleurs non syndiqués, ou entre les travailleurs des secteurs public et privé. Non seulement une telle situation pourrait-elle empêcher le Canada d’atteindre l’objectif de l’égalité, mais elle ferait également oublier l’interdépendance des droits de la personne et conduirait à des résultats inégaux. L’efficacité et l’efficience de la promotion et de la protection des droits de la personne en seraient amoindries.

Les droits de la personne ont trait à l’égalité

L’égalité est au cœur même des droits de la personne. L’objet de la Loi canadienne sur les droits de la personne, notamment des dispositions de l’article 11 interdisant la discrimination salariale, est de promouvoir l’égalité.⁵ La discrimination salariale est une forme d’inégalité systémique qui engendre de multiples préjudices, entre autres l’infériorité économique, la perte de la confiance en soi, du respect et de la dignité, de même que la diminution de la capacité à participer pleinement à la société. Selon les conceptions actuelles de l’égalité, la discrimination salariale n’est pas un phénomène isolé. Elle est en effet liée à des pratiques et à des politiques systémiques qui font obstacle aux possibilités d’emploi ou les restreignent. Alors que la discrimination salariale peut, en soi, limiter chez certains la capacité à se prévaloir des divers droits de la personne, c’est le lien insidieux entre celle-ci et les autres formes de discrimination qui peut avoir des effets négatifs sur les travailleurs les plus défavorisés. L’inégalité salariale est un élément du problème plus large de la discrimination systémique dans l’emploi, et l’équité salariale constitue un outil essentiel pour réaliser un changement systémique.

L’égalité entre les sexes est un paramètre important de l’égalité et elle est au cœur de notre compréhension de la nécessité de l’équité salariale au cours des quelque 25 dernières années. Mais les gens subissent la discrimination salariale pour des motifs autres que le sexe, ou pour des motifs qui s’ajoutent à celui du sexe. La réforme de la politique d’équité salariale, dans la perspective des 25 prochaines années, devrait prévoir un cadre institutionnel capable de s’attaquer à un ou plusieurs motifs de discrimination de ce type ou à l’effet combiné de multiples motifs. Un cadre modernisé devrait également être en mesure de réagir à toute la gamme de pratiques discriminatoires qui peuvent être associées à la discrimination salariale.

L’objectif ultime des lois internationales et canadiennes relatives aux droits de la personne est de changer, de transformer la société afin d’inclure davantage les femmes et les autres groupes défavorisés et marginalisés. Un cadre institutionnel qui ne peut faire face aux formes imbriquées de discrimination et aux multiples motifs de discrimination nuit au potentiel transformateur des droits de la personne et de la notion d’égalité. Au cours des 25 dernières années, l’évolution de la conception de ces droits a mené à la reconnaissance des interrelations entre les différentes formes d’inégalité, dont l’inégalité salariale. La Cour suprême du Canada admet que les formes de discrimination subies sont complexes et comportent de multiples facettes.⁶ C’est pour cette raison que la Loi canadienne sur les droits de la personne a été modifiée. On voulait expressément interdire la discrimination fondée sur des motifs multiples ou combinés.⁷

Pour tenir compte de cette évolution, les mesures et les structures institutionnelles doivent être également modifiées. Les mesures de promotion et de protection des droits de la personne, notamment l’équité salariale, doivent pouvoir remédier à la discrimination que subissent les gens dans leur vie. Les mesures morcelées, ayant une portée limitée, ne sont pas en mesure de le faire. Le gouvernement a un rôle important à jouer dans la promotion de l’équité salariale en tant qu’élément de l’ensemble des droits de la personne. Une approche incohérente desservira non seulement les groupes qui subissent de la discrimination, mais également les nombreux employeurs, syndicats et employés sous réglementation fédérale qui tentent de parvenir à l’égalité dans leurs milieux de travail.

Importance d’un cadre institutionnel unifié en matière de droits de la personne

Les organes de défense des droits créés en vertu d’instruments internationaux ont contribué à souligner le rôle crucial joué par les institutions nationales, comme la Commission canadienne des droits de la personne, dans la promotion de l’indivisibilité et de l’interdépendance des droits de la personne.⁸ Depuis les années 1980, les accords internationaux sont de plus en plus explicites sur l’indivisibilité de ces droits et sur la façon de tenir compte de cette interdépendance dans les stratégies visant à les garantir. La Déclaration et le Programme d’action de Vienne ⁹, adoptés par les Nations Unies en 1993 à l’occasion du 50^e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, font expressément référence au « rôle important et constructif » que jouent les institutions nationales à cet égard. Le Canada a de plus signé récemment des accords internationaux qui reconnaissent la nécessité pour l’administration publique de se doter de plans d’action détaillés en matière d’égalité et de faire preuve de transparence et de responsabilité pour faire avancer l’objectif de l’égalité.¹⁰

L’intégration de l’approche en matière de droits de la personne fait écho à l’intégration des structures gouvernementales responsables de la lutte contre la discrimination et de la défense de l’égalité.¹¹ Lorsque l’organisme de défense de ces droits tient compte de leur indivisibilité et interdépendance, l’efficacité et l’efficience s’ensuivent. Une approche semblable a été adoptée en 1995 lorsque la responsabilité de l’application de la nouvelle politique d’équité en matière d’emploi du gouvernement fédéral a été confiée à la Commission canadienne des droits de la personne.¹² Cette responsabilité s’accompagnait de nouveaux outils, soit les vérifications de la conformité à l’équité en emploi, qui ont permis de faire des progrès considérables dans l’atteinte de l’objectif de la Loi sur l’équité en matière d’emploi¹³ (LEE). Ce résultat démontre non seulement la valeur d’une approche intégrée fondée sur la conformité obligatoire, mais également la nécessité de mettre à jour les outils dont dispose la Commission pour établir des normes et des pratiques exemplaires, faire le suivi de la mise en œuvre et promouvoir la conformité.

Leçons inspirées par le programme d’équité en matière d’emploi

Comme le fait valoir notre rapport spécial au Parlement, Le temps d’agir¹⁴, un système fondé sur les plaintes convient mal aux enquêtes élargies sur la discrimination (notamment la discrimination salariale) systémique. Les plaintes sont aussi un outil peu adapté pour susciter le changement transsectoriel et à long terme nécessaire à la création de milieux de travail (notamment de systèmes de rémunération) plus équitables. Il faut adopter une approche davantage proactive pour parvenir à l’égalité. Le type d’obligations positives prévues par la LEE a donné de bons résultats et, avec un financement approprié, les mesures de vérification continueront de favoriser clairement le respect de la Loi. Par ailleurs, les plaintes individuelles concernant l’application d’une politique particulière peuvent être traitées par le biais des plaintes fondées sur la discrimination. L’approche proactive axée sur l’égalité pour ce qui est de l’équité en emploi, d’une part, et le système fondé sur les plaintes qui met l’accent sur la lutte contre la discrimination, d’autre part, ont été avantageusement réunis en une seule institution fédérale des droits de la personne.

Cette réussite a été renforcée par la nécessité d’adopter une approche cohérente et uniforme dans l’ensemble de la Commission pour s’acquitter de son mandat ayant trait à la lutte contre le harcèlement, à la prise de mesures d’adaptation et à la mise en œuvre d’autres types de politiques. Les politiques considérées concernent aussi bien la suppression des obstacles à l’égalité au moyen de l’équité en emploi que l’examen des allégations de discrimination résultant de l’application de telles politiques. La cohérence et l’uniformité ont été facilitées par le fait que, même si ces secteurs fonctionnent séparément, tous deux font toujours partie de la structure globale de la Commission. Ce cadre institutionnel, qui appuie et reflète une approche intégrée en matière de droits de la personne et d’égalité dans l’ensemble des secteurs de compétence fédérale, permet aux employeurs, aux syndicats et aux employés de mieux savoir à quoi s’attendre.

L’intégration de l’équité en emploi dans le mandat élargi de la Commission démontre également les avantages d’inclure un groupe spécialisé au sein d’un grand organisme. Il en résulte une diversification des connaissances et des aptitudes au niveau latéral, même si les unités fonctionnelles demeurent distinctes. Les compétences fondamentales, les ensembles communs d’aptitudes et l’expertise peuvent soutenir tous les aspects du travail de l’organisme. Ce cadre empêche également la formation de domaines de spécialisation cloisonnés, qui pourraient avoir pour conséquence des résultats inégaux, un manque d’efficacité et d’efficience.

Mise à jour de l’approche en matière d’équité salariale

Une approche intégrée et proactive à l’égard de l’équité salariale offre des possibilités semblables. Le cadre actuel de la Loi canadienne sur les droits de la personne ne permet pas d’adopter la même approche pour surmonter les complexités de la discrimination salariale. Cet état de choses est devenu plus évident à mesure que ces complexités nous devenaient plus familières. Par exemple, la loi n’incite pas à un examen de la discrimination multiple dans toutes ses ramifications. Ces niveaux comprennent non seulement les taux de salaire (comme le prévoit l’article 11), mais également les structures et les pratiques salariales. Des modifications législatives, appuyées par un mandat clair, sont nécessaires pour soutenir les efforts en vue de susciter un changement systémique et durable sur ce plan.

Si l’égalité de rémunération est un aspect fondamental de l’égalité, ce n’est pas suffisant pour corriger les inégalités subies par les femmes et les autres groupes défavorisés sur le plan de l’emploi. Une stratégie coordonnée et concertée s’impose si l’on veut transformer les pratiques et systèmes traditionnels. Cette transformation peut être accomplie en partie seulement par des initiatives liées à l’équité en emploi et à la lutte contre la discrimination. Une approche spécialisée, axée sur les droits de la personne et proactive, est également nécessaire. L’atteinte de l’équité salariale peut accélérer l’élan nécessaire non seulement au rééquilibrage des salaires mais aussi à la réforme des attitudes et des pratiques systémiques à l’égard des femmes et des autres groupes. Ces répercussions bénéfiques résultent de l’interdépendance des droits de la personne. Une structure institutionnelle qui aborde la discrimination salariale indépendamment des autres droits de la personne est difficilement en mesure de susciter ce genre de transformation.

Le pouvoir de transformation de l’équité salariale a également été desservi par le système fondé sur les plaintes. Les plaintes ont mis l’accent sur l’abolition de la discrimination au moyen du rajustement des salaires par arbitrage, et il en est résulté parfois de la résistance, des délais et des litiges interminables. Si les règlements et les représentations en justice ont donné lieu à des gains substantiels pour certains travailleurs, il n’est pas aussi certain que l’on se soit aussi attaqué aux structures sous-jacentes. Lorsque le pouvoir dissuasif s’appuie sur les plaintes, les ressources institutionnelles sont forcément orientées vers les enquêtes et les efforts de règlement des plaintes. Par ailleurs, l’ambiguïté du mandat conféré par la Loi a freiné l’élaboration et la mise en œuvre d’approches plus systémiques.

Efficacité et efficience

Une telle approche proactive et intégrée permettra vraisemblablement aux structures institutionnelles compétentes d’atteindre ces deux objectifs. Les gains en efficience qui pourraient résulter d’une structure institutionnelle unique sont nombreux. Par exemple, un organisme fédéral unique chargé des droits de la personne et de l’égalité, comme la Commission canadienne des droits de la personne, offrirait un point de service commun à tous ceux qui s’efforcent de réaliser l’égalité dans les secteurs de compétence fédérale. Les relations des employeurs, des syndicats, des employés et des autres groupes qui sont en rapport avec le gouvernement s’en trouveraient simplifiées.

Cette structure intégrée pourrait également constituer une présence facilement identifiable pour les groupes qui revendiquent l’égalité, notamment ceux qui subissent de la discrimination dans leur milieu de travail ou dans la prestation de services. Étant donné que ces travailleurs sont habituellement exposés aux nombreuses formes de discrimination et en sont victimes pour différents motifs, leur accès à l’égalité se trouve amélioré du fait de cette simplification. Une structure intégrée permettrait également aux petites entreprises et aux organismes non gouvernementaux, dont les ressources sont souvent limitées, de concentrer leurs efforts tout en réduisant les chevauchements. En outre, en prenant en charge les ressources administratives et de gestion, l’organisme fédéral unique susmentionné pourrait simplifier et regrouper l’utilisation des fonds publics, ce qui permettrait d’éviter les chevauchements et de maximiser les retombées. Des coûts de transition très élevés pourraient toutefois résulter de la mise en place d’une telle structure institutionnelle distincte pour l’équité salariale.

À l’échelle nationale, il importe d’avoir un organisme fédéral unique responsable de l’égalité afin de développer des relations de complémentarité avec les organismes territoriaux et provinciaux compétents. Le fédéralisme nécessite la collaboration des gouvernements, et la capacité d’assurer la coordination à l’échelle nationale renforce l’aptitude à travailler ensemble. Une telle coordination assure l’égalité, notamment l’absence de discrimination salariale, à tous les niveaux, tout en tenant compte des priorités et des facteurs régionaux.

De même, un tel organisme fédéral unique serait en mesure de favoriser des approches sectorielles dans les entreprises réglementées par le gouvernement fédéral sur une base transnationale. Cela pourrait s’avérer particulièrement efficace puisque la main-d’œuvre sous réglementation fédérale est concentrée dans quelques secteurs d’activité. Cette capacité institutionnelle, appuyée par un mandat clair, pourrait permettre aux éléments constitutifs de cette main-d’œuvre de bénéficier de l’égalité de manière plus constante, sans égard au secteur d’activité. La mise en œuvre de l’approche axée sur les résultats appropriée dans un secteur industriel particulier nécessite une intégration à l’échelle fédérale : une structure fragmentée qui partage la responsabilité de la défense de l’équité salariale et des autres droits de la personne, serait en effet moins en mesure de produire un tel résultat.

Notes

1. Le principe du salaire égal pour un travail de valeur égale est considéré comme un droit de la personne fondamental et un droit fondamental dans le domaine du travail depuis 1919. Il est l’un des neuf principes fondateurs de l’Organisation internationale du Travail (OIT), et il est consacré dans le préambule de la Constitution de l’OIT depuis 1919.

2. Le droit au salaire égal pour un travail de valeur égale a été consacré en 1951 dans la Convention n^o 100 de l’Organisation internationale du Travail, Convention concernant l’égalité de rémunération entre la main-d’œuvre masculine et la main-d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale. Le Canada a ratifié la Convention n^o 100 en 1972 et a édicté les dispositions relatives à l’équité salariale de l’article 11 de la Loi canadienne sur les droits de la personne en 1977 afin de respecter les obligations que la Convention lui imposait. Le droit au salaire égal pour un travail de valeur égale est également consacré dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (tous deux adoptés par l’ONU en 1966 et ratifiés par le Canada en 1976); dans la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (adoptée par l'ONU en 1979, ratifiée par le Canada en 1981) et dans la Déclaration et le Programme d'action de Beijing (adoptés par l'ONU en 1995 et signés par le Canada la même année).

3. Déclaration universelle des droits de l’homme, Rés. A.G. 217 (III), Doc. off. A.G. NU, 3^e session, Suppl. n^o 13, Doc. N.U. A/810, à 71 (1948), article 2; Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, (16 décembre 1966), N.U.R.T. 3, article 3; Pacte international relatif aux droits civils et politiques, (16 décembre 1996), 999 N.U.R.T. 171, article 2(1), article 3.

4. Women’s Rights are Human Rights. Accessible en ligne à http://193.194.138.190/html/menu2/womenpub2000.htm.

5. Canada (Procureur général) c. Mossop, [1993] 1 R.C.S. 554, paragr. 97.

6. Egan c. Canada [1995] 2 R.C.S. 513; Law c. Canada (ministre de l’Emploi et de l’immigration) "1999 1 R.C.S. 497.

7. Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R., 1985, ch. H-6, art. 3.1; telle que modifiée en 1998, ch. 9, art. 11.

8. Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, Observation générale n^o 10 : Le rôle des institutions nationales des droits de l’homme dans la protection des droits économiques, sociaux et culturels, 3 décembre 1998, E/C. 12/1998/25.

9. 12 juillet 1993, Doc. N.U., A/CONF. 157/23, paragr. 36.

10. Rapport du Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, 6-12 mars 1995), Doc. N.U., A/CONF. 166/9 (19 avril 1995); Déclaration et Programme d’action de Beijing, précité.

11. Organismes spécialisés dans la promotion de l’égalité et/ou la lutte contre la discrimination. Rapport rédigé par PLS Ramboll Management. (mai 2002). Accessible en anglais en ligne à : http://europa.eu.int/comm/employment_social/fundamental_rights/pdf/legisln/
mslegln/equalitybodies_final_en.pdf.

12. Loi sur l’équité en matière d’emploi, ch. 44.

13. Supra, partie II. Voir aussi Promouvoir l’égalité dans les secteurs de compétence fédérale : Examen de la Loi sur l’équité en matière d’emploi. Rapport du Comité permanent du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées. Juin 2002. Accessible en ligne à http://www.parl.gc.ca.

14. Le temps d’agir. Rapport spécial au Parlement sur la parité salariale. Commission canadienne des droits de la personne. Février 2001.